بسم الله الرحمن الرحيم

المحكمة العليا

 

القضاة :

سعادة السيد/ محمد محمود أبوقصيصة    قاضى المحكمة العليا     رئيساً

سعادة السيد/ يوسف دفع الله              قاضى المحكمة العليا     عضواً

سعادة السيد/ إمام البدرى علي           قاضى المحكمة العليا      عضواً

 

الأطراف:-

د حامد إبراهيم محمد وآخرين                                                الطاعن

    ضد

وزير المالية والتخطيط                                      المطعون ضده

النمرة: م ع/ ط أ س / 63/1992م

 

المبادئ:

إداري – الجزاءات – أمر الإجبار على أداء فعل معين – شرطه – اختصاص الجهة الإدارية بأداء ذلك الفعل

إدارى – الجزاءات – منشؤها السوابق القضائية السودانية

إجراءات مدنية – ما يتبع عند غياب النص – المادة 6 (2) – من قانون الإجراءات المدنية 1983م – التقيد بأسبقية المصادر فيها

   إن أمر إجبار الإدارة على أداء فعل معين يستوجب أن يكون هذا الفعل من اختصاص تلك الإدارة

 

   لم ينص قانون الإجراءات المدنية على الجزاءات ما عدا جزاء التعويض بطريق التبعية لطلب إلغاء القرار الإداري أما الإلغاء فإن نص المادة 313 كاشف وليس منشأ له وسبب عدم النص على هذه الجزاءات أنها استقرت من سوابق القضاء السوداني ورسخت فيه

 

   في المسائل التي لا يحكمها نص تشريعي تطبق المحاكم التشريعية الإسلامية تليها المبادئ التي استقرت قضاءً في السودان ثم العرف والعدالة والوجدان السليم مما يندرج تحتها الاستعانة بخبرات البلاد الأخرى وهذا يعنى أن السوابق الأجنبية لا يلجأ إليها عند وجود سوابق سودانية

المحامون :-

الأستاذ / إسماعيل كرار أحمد                                    عن الطاعن

الأستاذ / مهاب حسين العاص                             عن ديوان النائب العام

الحكم

القاضى : محمد محمود أبو قصيصة

التاريخ : 30/12/1992م

 

الوقائع في الدعوى الإدارية رقم 56-90 أمام محكمة المديرية بالخرطوم بسيطة للغاية وقد حدث خطأ في حساب مستحقات الموظفين الموفدين في بعثات دراسية لجمهورية مصر العربية وتم استدراك ذلك الخطأ وصرف المبعوثون فروقاتهم أثناء دراستهم في مصر ولكن بعض المبعوثين كانوا قد أكملوا دراستهم وعادوا للبلاد كيف تدفع لهم هذه الفروق؟

لم يرض المبعوثون أن تصرف لهم الفروق في السودان بالعملة المحلية بالسعر الرسمى بواقع أربع جنيهات ونصف ولدى استئنافهم إلى وزير المالية أيد سيادته هذا الرأي

أقام المبعوثون الدعوى الإدارية وهم يرون أن القرار صدر من غير ذى اختصاص وينطوى على مخالفة للقانون وتعسف في استعمال السلطة وطالبوا بالآتي:

1- إلغاء القرار المطعون فيه

2- تعويض قدره خمسين ألف جنيه لكل من المدعين

3- أتعاب المحاماة الاتفاقية البالغة مائة ألف جنيه

بعد سماع الدعوى رأت محكمة المديرية أن القرار المطعون فيه مشوب بعيب عدم الاختصاص ومخالفة القانون والتعسف في إساءة استعمال السلطة وأمرت بإلغاء القرار المطعون فيه كما أمرت بأن تدفع للمبعوثين فروقاتهم بالعملة المصرية وفي مصر

استأنف المدعى عليه (وزارة المالية) إلى محكمة الاستئناف في الاستئناف رقم 19/92

أيدت محكمة الاستئناف الحكم الصادر بإلغاء القرار الصادر من وزير المالية ولكنها ألغت الأمر القاضى بالدفع بالعملة المصرية في مصر وكان من رأيها أن القانون السوداني تبنى دعوى الإلغاء في المواد 309-314 من قانون الإجراءات المدنية ولم تقبل محكمة الاستئناف رأي المدعين بأن للمحكمة سلطة إصدار أمر إجبار

تقدم المدعون بالطعن في محكمة الاستئناف وأبرز محاميهم أسباب طعنه في السؤال الآتي:-

هل صحيح أن القانون السوداني تبنى دعوى الإلغاء المعروفة في النظام المصري والفرنسي؟ أى هل اتخذت المحاكم السودانية قضاءها الإداري من التشريع والمحاكم المصرية؟

ورأي محامى الطاعنين في الإجابة على هذا السؤال بأن السودان اتخذ نظام القضاء الموحد ورفض فكرة القضاء المزدوج وبالتالي أخضع المنازعات الإدارية إلى القضاء العادي واستعرض السوابق السودانية ورأي منها أن سلطات المحكمة الإدارية هي سلطات القضاء الكامل ولها أن تصدر مختلف الجزاءات وأضاف أن ذلك يشبه إلى حد كبير قضاء المظالم في الإسلام وطلب الطاعنون إلغاء حكم محكمة الاستئناف وتأييد حكم محكمة المديرية

أعلن المطعون ضده على أسباب الطعن فتقدم برده عليها

وذكر مندون النائب العام في رده أن دعوى الإلغاء أو نظام الطعن في القرارات الإدارية تشترك في الأساس في المدرستين الإنجليزية والفرنسية ولما كان الأساس واحداً فليس هنالك ما يمنع من الرجوع إلى الفقه الفرنسي وأن الثورة التشريعية في السودان أكسبت قانون طابعه الخاص مما يجعل القول بارجاعه إلى مدرسة بعينها مخالفاً للواقع وينتهى إلى القول بأن الرقابة القضائية تنحصر في إلغاء القرارات الإدارية ويقبل مندوب النائب العام قرار محكمة الاستئناف بأن ليس لوزير المالية سلطة إصدار القرار المطعون فيه وإنما السلطة لوزير شئون الرئاسة بل يصفه بأنه الرأي السديد ونادى بشطب الطعن وتأييد حكم محكمة الاستئناف

وأصبحت أمامنا النقطة المطروحة للبحث في هذا الطعن وحده وهي ما هى الجزاءات التي في وسع المحكمة الإدارية أن تصدرها؟

ونرى أن نشرح لمحكمة الاستئناف هذا الموضوع بشئ من التفصيل عند النظر إليه وفق ما هو موجود في التشريعات السودانية وسوابق القضاء السوداني

تقول المادة 6 (2) من قانون الإجراءات المدنية لسنة 1983:

"في المسائل التي لا يحكمها نص تشريعي تطبق المحاكم الشريعة الإسلامية والمبادئ التي استقرت قضاءً في السودان والعرف والعدالة والوجدان السليم"

وليس هنالك ما يمنع من الاستئناس بالقانون الأجنبي عند غياب النص بل يحبذ الاستئناس بالقوانين الأجنبية والاستفادة من الثقافات والخبرات المتنوعة من خارج بلادنا ولكن ذلك يكون في آخر السلسلة وبالترتيب المنصوص عليه في المادة أعلاه عند غياب النص تطبق الشريعة الإسلامية ويليها تطبيق سوابق القضاء السوداني ثم يلى ذلك العرف والوجدان السليم مما يندرج تحته الاستعانة بخبرات البلاد الأخرى وهنا أخطأ مندوب النائب العام حين ذكر أنه ليس من مانع من الرجوع للفقه الفرنسي ذلك لأنك لا ترجع للفقه الفرنسي عند وجود سوابق سودانية صادرة من المحاكم السودانية وقد وقعت محكمة الاستئناف في نفس الخطأ حين تجاهلت سوابق المحكمة العليا السودانية التي أوردها أمامها محامى المدعين

ويرى مندوب النائب العام أن المدرستين الإنجليزية والفرنسية تتفقان في الأساس ولكن هذا جزء من الحقيقة فقط فهما يتفقان في أسباب الدعوى الإدارية ولكنهما يختلفان في الجزاءات

وواقع الأمر أن القانون السوداني والمصري والفرنسي والإنجليزي كلها تتفق في أسباب الطعن في القرار الإداري وهي :-

1- الخروج عن الاختصاص

2- عيب الشكل

3- مخالفة القانون

4- سوء استعمال السلطة

كما تتفق هذه القوانين كلها في أن القانون الإداري يتبع السوابق في البلد المعنى لأنه ليس قانوناً يحمل تبويباً لموضوع واحد وإنما هو ينظر في تشريعات مختلفة ذات موضوعات مختلفة ولكها تعطى سلطة لجهة من الجهات تعمل بموجبها

في هذه الحالات فإن البلد المعنى يطبق سوابقه قبل أن يطبق سوابق غيره ولا يرجع لسوابق غيره إلا في حالة غياب سوابقه المحلية

هذا ما تتفق فيه هذه الأنظمة المختلفة ولكنها تختلف في شيئين رئيسيين بينهما إرتباط وثيق وهما:-

1- جهة الفصل

2- السلطات ونعنى بها الجزاءات

فالنظام الفرنسي يبعد الاختصاص في النظر في القرارات الإدارية من المحاكم ويعطيها لجهة أخرى تعتبر مجلساً خاصاً لمن ينظر إليها بعيون سودانية وهي مجلس الدولة وذلك لسبب مرتبط بالتاريخ الفرنسي فقد أعطت الثورة الفرنسية الاختصاص لمجلس الدولة وليس القضاء خشية من أن تتعرض قرارات الثورة للمساس بها من جانب القضاء وقد انتقد الأستاذ دايس ذلك انتقاداً مريراً في القرن الماضى باعتبار أن مجلس الدولة هو جهة تنفيذية تكون الخصم والحكم في آن واحد وقد رأي وقتذاك أن ذلك يخل بميزان العدالة هذا ما كان من أمر القانون الفرنسي في أمر مرتبط بتاريخ تلك البلاد وقد طبق في البلاد التي تتبع القانون الفرنسي فالمسود يتبع السائد كما قال ابن خلدون

أما النظام الإنجليزي فقد ظل كما هو وقد جعل الاختصاص للمحاكم العادية التي تكون في موضع الحياد بين الإدارة ومن يخاصمها

واختار قانون الإجراءات المدنية لسنة 1983 مذهب القضاء الكامل حين أعطى اختصاص الطعن في القرارات الإدارية للمحاكم العادية وليس للمجالس الخاصة إلا في أمور معينة مثل تظلمات الخدمة موظفي الدولة تحت قانون الخدمة العامة

واختلاف الاختصاص يؤدى إلى اختلاف السلطات فاعتبر القانون الفرنسي ومن يسير سيره إن الجزاء هو الالغاء وحده بينما اعتبرت البلاد التي تتبع القضاء الكامل أن الجزاءات متعددة لأنها جزاءات تصدر من محكمة عادية وليس من مجلس خاص من تلك البلاد السودان وبلاد غيره مثل إنجلترا وغيرها

ثم في سنة 1983م نص القانون السوداني على الطعن في القرارات الإدارية في الباب الثاني عشر من الفصل الثاني وذكر أسباب الطعن الإداري في المادة 312 وهي الخروج عن الاختصاص ومخالفة الشكل والخطأ في القانون وسوء استعمال السلطة ولكنه لم ينص على الجزاءات لماذا؟ لأن الجزاءات في القانون الإداري السوداني ثابتة في سوابق القضاء وقد رسخت فيه وهنالك المادة 6 (2) من قانون الإجراءات المدنية التى عرضناها والتي تقول بأن تطبق المبادئ التي استقرت عند غياب النص وما كان لمحكمة الاستئناف أن تخالف هذه المادة وأن تغض النظر عن السوابق السودانية لتطبق مبادئ مستقاة من مصادر في قوانين بلاد أخرى فقوانين السيادة قبل كل شئ تقضى بتطبيق قوانين البلاد في المكان الأول ثم تستهدى بقوانين غيرها إذا لم يوجد ما يلبى الحاجة في القوانين أو السوابق المحلية

لم يرد في قانون الإجراءات المدنية جزاء منصوص عليه من بين الجزاءات الثابتة في السوابق إلا التعويض في المادة 313 ويعتقد بعض المتأثرين بالمدرسة الفرنسية لأن جزاء الإلغاء منصوص عليه في المادة 313 ويحسن أن نورد نص المادة 313 فهى تقول:

تفصل المحكمة المختصة في طلبات التعويض عن الضرر الناتج عن القرارات الإدارية أياً كانت قيمتها وسواء رفعت إليها بصفة أصلية أو بطريق التبعية لطلب إلغاء القرار الإداري

ونجد من هذا النص أنه لم ينشئ جزاء الإلغاء وإنما أنشأ جزاء التعويض بطريق التبعية لطلب إلغاء القرار الإداري فهذا النص وإن كان منشأ لجزاء التعويض إلا أنه ليس لجزاء الإلغاء وإنما هو نص كاشف له وذلك لأن جزاء الإلغاء أصلاً موجود في المبادئ التي استقر عليها القضاء في السودان والمذكور في المادة 6(2) من قانون الإجراءات المدنية

وهذه الجزاءات التي استقرت عليها السوابق السودانية هي:

1-     الإلغاء : وقد ورد في سوابق كثيرة منها سابقة بنك النيلين ضد لجنة استئناف العاملين بالخدمة العامة (1979م) مجلة الأحكام القضائية ص 425)

2-     الإجبار : أنظر سابقة محافظ الخرطوم ضد بشير عبد الله السلمابى (1981م) مجلة الأحكام القضائية ص 192)

3-     المنع : أنظر سابقة سلطات مبانى الخرطوم ضد ايفان جليوس ايفان جليدس (1958م) مجلة الأحكام القضائية ص 16)

4-     التقرير : أنظر سابقة محمد عبد الله الميشاوى ضد لجنة قبول المحامين (1968م) مجلة الأحكام القضائية ص 128)

إلا أن القانون السوداني لم يأخذ بجزاء الحظر الذي يأخذ به القانون الإنجليزي فالقانون السوداني يطلب في المادة 309 إرفاق القرار المطعون فيه ولا يعتد بالقرارات التي يتوقع أن تصدر كما يفعل القانون الإنجليزي وعلى ذلك فإنا نجد أن القانون السوداني يأخذ بجزاءاته الخاصة الواردة  في سوابقه ويختلف مع كل من فرنسا وإنجلترا في الجزاءات التي يطبقها هذان البلدان

وتطبق هذه الجزاءات حسب الحاجة وهي لا تمتد إلى درجة التدخل في السلطة التقديرية فلتلك قواعد مختلفة ليس هذا محل ذكرها وهي قواعد تتفق عليها المدارس المختلفة

ولم يكن اتخاذ هذه الجزاءات جزافاً فهي مرتبطة بالنسج التشريعي والهيكلي للقوانين الإدارية السودانية فسمة التشريعات السودانية إنها تجعل الأمر دائماً في يد القضاء فيما يتعلق بالتشريعات الخاصة راجع مثلاً قانون الضرائب وقانون إعادة تخطيط المدن وقانون تسجيلات الأراضي وقانون نزع ملكية الأراضي وغيرها كثير هذه القوانين تعطى حق الاستئناف لمحكمة من المحاكم العادية وتفصل فيها هذه المحاكم كمحاكم ذات قضاء كامل أما إذا سكت القانون الخاص عن جهة الاستئناف فيكون الطعن لدى محكمة المديرية الدائرة الإدارية تحت المادة 309 وهذا نهج متسق للقضاء الكامل يخل به تطبيق مبادئ مستقاة من أصول أخرى فالبناء واحد تحكمه فلسفة واحدة وهي القضاء أمام محكمة تقوم بالفصل في النزاعات كمحكمة وليس كمجلس خاص مقيد بجزاء واحد وهي توافق قضاء المظالم في الشريعة الإسلامية كما قال محامى الطاعنين الأستاذ إسماعيل كرار أحمد بحق

هذا ما كان من أمر الجزاءات في القانون السوداني

والسؤال التالى هو : هل يطبق شئ من هذه الجزاءات في النزاع المحلى؟

لقد قبل النائب العام ممثل وزير المالية قرار محكمة الاستئناف بإلغاء قراره وكان قرار وزير المالية هو أن يدفع الفرق للمدعين بالعملة السودانية بواقع أربع جنيهات ونصف ووصف النائب العام قرار محكمة الاستئناف بأنه سديد من حيث أن الجهة المختصة هي وزير شئون الرئاسة

ولقد رجعنا إلى المستندات المقدمة في الدعوى ووجدنا خطاباً صادراً من مجلس الوزراء بتاريخ 15/10/1990م (مستند إدعاء 16) هذا المستند يفيد بموافقة وزير شئون الرئاسة على توصيات لجنة عينت لبحث تسوية استحقاقات المبعوثين وقد طلب الأمين العام في هذا المستند وهو خطاب موجه إلى وكيل وزارة المالية بأن تسوى استحقاقات المبعوثين على الأسس التي خلصت إليها اللجنة من هذه التوصيات الفقرة (3) من المستند وهي تقول بأن يتم الصرف بالجنيه السوداني وفقاً لسعر السوق المصرفية الحرة

وإن لم يكن لوزارة المالية اختصاص فيما قضت محكمة المديرية ومحكمة الاستئناف ولما كان هنالك اختصاص لجهة أخرى وهي وزير شئون الرئاسة وقد أصدر قراره فلم يكن صواباً من محكمة المديرية أن تصدر حكمها على وزارة المالية بأن تدفع للمدعين بأي طريقة من الطرق طالما هي قضت لأن لا اختصاص لها كيف تدفع وزارة المالية وهي لا اختصاص لها؟ هذا هو ضعف حكم محكمة المديرية

لقد كانت حجة الطاعنين إن للمحكمة الإدارية سلطة إصدار أمر بالإجبار على أداء فعل معين ونؤيدها في ذلك ولكن الإجبار له قواعده وهو بأي حال لا يخول للمحكمة أن تجبر الإدارة لأن تؤدى شيئاً ليس من اختصاصها فلذلك لا يستقيم مع دور المحكمة التي ألغت قرار وزير المالية بسبب أنه في رأيها لم يكن مختصاً باصداره وقد كانت دعوى المدعين أن وزير المالية لم يكن جهة الاختصاص وكان من الممكن إصدار أمر بالإجبار إذا كان القرار من اختصاص وزير المالية ولكنه خالف القانون عند تطبيقه اما إذا رأت المحكمة أن القرار صادر من جهة غير ذات اختصاص فيكون من الغريب إجبار تلك الجهة على فعل شئ ليس من اختصاصها في نظر المحكمة

ثم إنه كان من الممكن صدور حكم تقريري بأن يتم الدفع حسب قرار وزير شئون الرئاسة في الأحوال المواتية ولكن لا يمكن صدوره في هذه الدعوى للأسباب الآتية:-

1- لم يكن هنالك طلب في المذكرات بذلك

2- لم يكن وزير شئون الرئاسة طرفاً في الدعوى

3- ما زال قرار شئون الرئاسة قائماً وفي وسع المدعين التمسك به

ولما أوردنا من الأسباب نرى أن صدور أمر إجباري من محكمة المديرية لم يكن في محله ولهذه الأسباب نرى شطب هذا الطعن وعلى الطاعنين الرسوم

 

القاضى : يوسف دفع الله                          القاضى : إمام البدرى علي

التاريخ : 30/12/1992م                            التاريخ: 30/12/1992م